未成年人意外保险注意事项

[34] Niklas Luhmann, Politiche Verfassungen im Kontext Des Gesellschaftssystems（II）, Der Staat, Vol. 12, No. 2(1973), S172. [35] 卢曼比勒菲尔德大学曾经的同事迪特尔∙格林就采用了此种理论视角和分析工具研究宪法史，做出了富有启发性的分析。

也就是说，政治系统直接介入经济细节，根本不可能得到经济信息，而只能生产出政治信息。其二，结构耦合的概念进一步指出，通过宪法，政治系统与法律系统都各自增强了内部信息处理的能力，从而促进了各自的自我调整与演化的能力。

因此，系统论宪法学能够大大深化和丰富我们对转型时期中国宪法的认识与理解。更多时候，主权者的恣意不但无法成为法律正当性的根据，而且是造法失败的根本原因。无论是对于法律系统还是政治系统而言，宪法都意味着某种复杂性落差的存在，意味着更多的复杂性。二、结构耦合：概念的界定与阐明 政治系统与法律系统各自分立，同时又互相借用和互相依赖。这也意味着法律自身的合法性基础不再在法律之外寻求，而是源于一种被称作是宪法的实证法。

公共舆论能够将政治系统之外的诸利益与要素，转化和放大为政治系统内部的信息要素，使得政治系统能够及时和准确地检测到全社会范围内的各种剩余复杂性，从而将其转化成最高决策时讨论的议题，使得政治系统有可能对这些议题做出决断和回应。成文宪法的出现与实证法理论的出现大致是同时的。与此相应，根据权责一致原则，总理全面领导国务院工作。

显而易见，在现代社会中不可能由人民直接行使一切国家权力，因此当今世界上的一些国家和地区实行的直接民主仅指在某一具体问题上以直接民主的形式做出政治决定，国家的主体政治制度仍然是代议制，直接民主只作为代议制的补充而存在。在确立人民代表大会制度作为我国根本政治制度的基础上，第3款进一步丰富了我国宪法的民主形式，除了人民代表大会制度，我国的民主原则还认可其他的途径和形式，但这些民主途径和形式不得动摇人民代表大会制度这一根本政治制度。可见从传统视角来观察，无论在合法化来源还是调整对象方面，党内法规与国家法律的界限都相对分明。在这种情况下，即使代议机关对其控制强度很高，也无法满足民主原则的要求。

在党政机关合并合署之后，维持新机关行政活动的合法化水平是我国宪法的要求。虽然宪法第89条规定，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，但依据宪法第67条，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规。

作为在国家民主政治生活中实施行为并施加影响的统一体，人民承担国家对内和对外一切行为的后果并对其负责。[9]该理论要求一切行政活动必须能够通过不间断的合法化链追溯至代议机关。但笔者认为，功能与制度合法化可以发挥类似基本权利制度性保障的作用。与此不同，合署办公虽然意味着党政机关的办公地点相同，内部人员和机构接受统一领导，但党政双方仅一部分人员重合，并没有完全合为一体，双方在一些职能职责、内设机构、人员编制上仍保持相对的独立性，对外根据具体情况不同以两个不同机关的名义行使不同职权。

这种代议机关应该达到的控权效果被称为足够高的合法化水平（hinreichendesLegitimationsniveau）。在党政合并合署之后，党的领导和执政作用已经内化至行政当中，不仅党政联合发文，甚至一些传统上仅属于党务的信息都可能产生外部法律后果，进而影响公民的权利，这类信息原则上应当公开，否则在国务院与其各部门之间，事务与内容合法化水平将会降低。2.人事与组织合法化 在人事与组织合法化方面，在中央层级，全国人大根据国务院总理的提名，决定各组成部门的负责人，并有权对其罢免。[7]合法化主体对合法化客体控制和影响的形式被称为合法化形式，而合法化主体对合法化客体的控制强度和影响程度被称为合法化水平。

[24] 参见秦前红、陈家勋：《党政机构合署合并改革的若干问题研究》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。事实上，代议机关对行政权的控制，特别是政府各部门内部细节调控的实际效果在很大程度上取决于人事与组织合法化的实现程度。

1.合法化主体与合法化客体 我国宪法第2条是关于民主原则的规定。张力：《党政机关合署办公的标准：功能、问题与重构》，载《政治与法律》2018年第8期。

事实上，人事与组织合法化和事务与内容合法化这两种合法化形式与我国传统上的用人和治事思想具有一致性。在党政机关合并设立或合署办公之后，为了维持行政活动的合法化水平，进而维护宪法确立的人民代表大会制度，新机关应继续发挥宪法赋予的各项行政职能，行政活动仍然应当通过不间断的合法化链追溯至人民代表大会。宪法第95条第1款规定：省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。在事务与内容合法化方面，法律调控发挥着核心作用。当然，在新机关内部继续实施科层制是贯彻细节调控手段的前提条件。在党政合并合署的背景下，既然党的领导通过每一个具体的行政活动体现出来，那么新机关在对外做出影响相对人利益的行政行为时，仍然应当以行政主体的名义依法进行。

因此，人事与组织合法化在现实中不得完全缺失，其发挥着维护政令畅通的作用，最终目的是更为有效的实现行政活动的事务与内容合法化。照此，在党政合并合署改革中，行政机关必须继续在执法、管理和服务等方面发挥宪法赋予的各项职能。

在政府对代议机关的负责制方面，政府不仅要为自己的行为负责，原则上还要为其各部门的行为承担责任。预算的约束力仅存在于支出上限，并不课以行政机关财政支出的义务。

然而这并不能否认上述关于行政活动合法化问题的理论同样可以在我国宪法中体现出来。第73条规定了人大代表和人大常委会组成人员提出质询案的权利。

中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。我国宪法第5条确立了依法治国原则，而依法行政又是依法治国的重要内涵。事实上，这一问题不仅体现在政府的各部门内部，而且体现在各级政府层面。

一方面，监督对象是极为庞大和复杂的行政机关，人大不可能对每一项行政活动都进行监督。另一种是人民通过选出的代表代为管理自身事务，即间接民主，也叫代议制民主。

正如上文所述，事务与内容合法化属于最本质的合法化形式，其所蕴含的手段也最为丰富。[23]在党政合并合署改革之后，这一问题在新机关内部会体现的更为突出。

我国新修订的《公务员法》对公务员的录用、考核、职务和职级任免以及职务和职级升降做了较为具体的规定。照此，行政机关不仅由人大产生，而且执行人大制定的法律和地方性法规，进而受其约束。

在中央，既然宪法规定总理全面领导国务院工作并代表国务院对全国人大及其常委会负责，那么党政合并合署后的新机关应继续接受国务院的领导。（3）事务与内容合法化 只对人事与组织提出合法化要求并不能确保各级行政人员在行使国家权力时不违背代议机关的意愿，例如由代议机关产生的行政首长未必受制于代议机关，政府各部门内部的行政人员在被任命后也未必始终听命于任命者。对于本文所要讨论的行政权，人民并未直接赋予其合法性。政府各部门内部的细节调控明显比法律和地方性法规更为具体，不存在类似人大立法、预算和监督的局限性，事务与内容合法化程度很高。

与此不同，国家法律则适用于规范国家权力的运行，依据合法化链理论，立法是事务与内容合法化中最为有效的手段，国家法律的合法性来源于代议机关的合法性，进而来源于人民。[4]依据人民主权原则，国家权力只有在来源于人民的时候，其拥有和行使才是合法的。

其中，人事合法化指的是每一位行政人员的录用和辞退都应该通过一条不间断的链追溯至代议机关。依照合法化链理论，仅当行政活动可以通过不间断的合法化链追溯至人民或代议机关时，才可认定行政活动具有合法性。

在我国宪法中，中华人民共和国的一切权力属于人民主权原则中的合法化客体，具体包括立法权、行政权、监察权、审判权、检察权等。[4] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.292. [5] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.292. [6] Vgl. Ulli Christian Meyer, Das NeueSteuerungsmodell–VereinbarkeitmitdemDemokratieprinzip und kommunalverfassungsrechtlicheZulaessigkeit.2001. S.191. [7] 在人民主权原则中，合法化主体和合法化客体的概念可参见Hans-Georg Dederer, KorporativeStaatsgewalt: Integration privat-organisierterInteressen in die Ausuebung von Staatsfunktionen; zugleicheineRekonstruktion der Legitimationsdogmatik,2004, S.190. [8] UtzSchliesky, Souveraenitaet und Legitimitaet von Herrschaftsgewalt: die Weiterentwicklung von Begriffen der Staatslehre und des StaatsrechtsimeuropaeischenMehrebenensystem. Tuebingen 2004, S.31. [9] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.301. [10] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorieund zumVerfassungsrecht,1991, S.301. [11] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.302f. [12] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.303. [13] Eberhard Schmidt-Assmann,VerwaltungslegitimationalsRechtsbegriff, in：Archiv des oeffentlichenRechts,1991,329(S.357). [14] Vgl. Hans-Georg Dederer, KorporativeStaatsgewalt: Integration privatorganisierterInteressen in die Ausubung von Staatsfunktionen; zugleicheineRekonstruktion der Legitimationsdogmatik,2004, S.215. [15] Eberhard Schmidt-Assmann, VerwaltungslegitimationalsRechtsbegriff, in：Archiv des oeffentlichenRechts,1991,329(S.358). [16] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.308. [17] BVerfGE 83，60（72）。